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职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡应否认定工伤
· 【作者】蔡小雪
· 【法学分类】工伤
· 【出版时间】2019.05.01
· 【来源】解读最高人民法院司法复函（下） 引用1542页
无
一、问题的提出
安徽省高级人民法院在审理陈宝英诉安徽省桐城市劳动和社会保障局工伤行政确认请示一案中认定如下事实：高跃文生前系桐城市大拇指材料有限公司职工。2008年3月16日下班途中，高跃文无驾驶证驾驶无号牌两轮摩托车与陈光林驾驶的普通货车碰撞，高跃文因此死亡。经桐城市交通警察大队交通事故认定，陈光林负事故的主要责任，高跃文违反《中华人民共和国道路交通安全法》第八条、第十九条的规定，负事故的次要责任。2008年6月1日高跃文之妻陈宝英向桐城市劳动和社会保障局申请工伤认定，桐城市劳动和社会保障局以高跃文无驾驶证驾驶无号牌摩托车为由，作出〔2008〕桐劳工字第006号《不予认定通知书》，不予认定高跃文因工死亡。陈宝英不服，提出复议申请。桐城市行政复议机关以桐复决字（2008）第005号行政复议决定书维持了桐城市劳动和社会保障局作出的《不予认定通知书》。陈宝英、高祥仍不服，提起行政诉讼，要求撤销被告作出的《不予认定通知书》，责令桐城市劳动和社会保障局重新作出工伤认定。
安徽省高级人民法院在讨论该案时，主要对《工伤保险条例》[1]第十六条第（一）项规定“职工因违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤”中的“治安管理”应如何理解问题形成两种意见。第一种意见认为：虽然《治安管理处罚条例》明确规定了无驾驶证的人驾驶机动车辆的行为属于违反治安管理的行为，但该条例在2006年3月1日已废止，高跃文无证驾驶的行为发生在2008年3月16日，应适用2006年3月1日施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法并没有将无证驾驶的行为纳入违反治安管理的行为；本案中，公安机关的《交通事故认定书》不是对治安管理违法行为的确认，劳动保障行政部门也无权对违反治安管理的行为进行认定。因此，没有证据证明高跃文的行为是违反治安管理的行为。第二种意见认为：《工伤保险条例》施行时，配套施行的是《治安管理处罚条例》。《工伤保险条例》中的“治安管理”应属于《治安管理处罚条例》规定的广义上的“治安管理”，《治安管理处罚条例》明确规定了无证驾驶的行为属于违反治安管理的行为。因此，高跃文无证驾驶的行为是违反广义上的治安管理的行为。
上述第一种意见为安徽省高级法院审判委员会多数人意见。
二、法理分析
本案涉及两个法律问题，一是违反《道路交通安全法》的行为，是否属于《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定“职工因违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤”中的“治安管理”的问题。二是职工在上下班途中无证驾驶机动车伤亡的，应否认定为工伤。
《工伤保险条例》颁布之时，《治安管理处罚条例》尚未修改，违反交通管理的行为，属于该条例的调整范围，在这段时间，对“治安管理”一词的内涵和外延都是清楚的、无争议的，职工因违反交通管理的行为伤亡的，社会保障部门不认定为工伤。但是，2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》并没有将违反交通管理的行为纳入违反治安管理的行为。因此，在实践中对“治安管理”就出现了不同的理解。
在实践中对“治安管理”有两种不同理解。一种理解为广义的治安管理。即指公安机关为维护公共秩序和社会安定而实施的社会行政管理。它包括治安、消防、交通等涉及公共秩序和社会安定的公安管理。理由是：《治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”第四条第一款规定：“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的以外，适用本法。”《关于#amp;lt;中华人民共和国治安管理处罚法#amp;gt;（草案）的说明》中明确指出：“消防法、道路交通安全法、居民身份证法等法律相对应的违法行为及处罚已有系统规定的，草案不再重复规定。”也就是说，《消防法》、《道路交通安全法》都属于治安管理的范畴。另一种理解为狭义的治安管理。它仅指《治安管理处罚法》所调整的范围，不包括交通管理、消防管理。理由如下：2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》将违反交通管理的行为纳入《道路交通安全法》的调整范围，明确将无证驾驶等违反交通管理的行为排除在当时仍有效的《治安管理处罚条例》之外，根据后法优于前法的原则可以确定违反治安管理的行为已不包括违反交通管理的行为。2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》也未将原来《治安管理处罚条例》所规定的违反交通管理的行为纳入调整范围。[2]
前一种理解基于违反治安管理的行为与违反交通管理的行为在内容和性质上都有妨害公共安全的共性，从广义上理解违反治安管理行为的外延，得出违反治安管理的行为包含违反交通管理的行为。这种理解显然不符合《工伤保险条例》制定时逐步放宽工伤认定条件，体现人文关怀的立法本意；而后一种理解是基于违反交通管理的行为与违反治安管理的行为分别由不同的法律予以调整和规范，按照后法优于前法的法律适用原则去解释，从狭义上理解违反治安管理行为的外延，认为违反交通管理的行为已排除在《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定中的“违反治安管理”的外延之外，得出违反治安管理的行为与违反交通管理的行为互不包含的结论。这两种理解从法理上似乎都能自圆其说，但也存在不足。
由于人们对本条的文意可以做出多种解释，每种解释都有一定的道理，但都存在不尽意的地方，因此有必要通过历史解释法，对本条作进一步的解释。所谓历史解释法，是指法律解释者通过对一项法律规范产生的历史背景、发展过程的分析，发现该法律规范的真实含义。历史解释法又称为法意解释、沿革解释。运用历史解释法一般要考虑三种情况：一是立法的一般历史背景；二是该项法律的制定过程；三是同一项法律的修改过程或发展史。[3]
一般历史背景，是指在制定某一项法律规范时所依存的社会、经济、国际形势。这里所说的“形势”一方面是指宏观意义上的背景，但在更多情况下是指该项法律制定的“微观背景”。这些背景虽然不是法律文本内的具体内容，但在很大程度上决定着法律文本的内容和真实含义。我国工伤保险制度的立法经历了一个从无到有，认定职工的工伤范围从严到宽，不予认定工伤的情形逐步减少的过程。劳动部1996年8月12日发布、自1996年10月1日起施行的《企业职工工伤保险试行办法》第八条第（九）项规定，职工在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故负伤、致残、死亡的，应当认定为工伤。第九条规定：“职工由于下列情形之一造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤：（一）犯罪或违法；（二）自杀或自残；（三）斗殴；（四）酗酒；（五）蓄意违章；（六）法律、法规规定的其他情形。”国务院2003年4月27日发布，自2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。第十六条规定：“职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）醉酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。”全国人大常委会2010年10月28日颁布，自2011年7月1日起施行的《社会保险法》第三十七条规定：“职工因下列情形之一导致本人在工作中伤亡的，不认定为工伤：（一）故意犯罪；（二）醉酒或者吸毒；（三）自残或者自杀；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”国务院2010年12月20日发布、2011年1月1日起施行的《工伤保险条例（修订）》第十四条第（六）项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。第十六条规定：“职工符合本条例第十四条、第十五条的规定，但是有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：（一）故意犯罪的；（二）醉酒或者吸毒的；（三）自残或者自杀的。”总体上可以看出，认定工伤的范围，特别是上下班途中的范围逐步扩大，不得认定工伤的情形逐步缩小。
制定法律的历史过程，特别是该过程中形成的立法辩论记录，通常可以影响法官在解释法律时所采取的态度和立场。法律的修改、废止等重要的立法活动中，立法机关的讨论记录、立法说明等信息、资料、文件均可以反映出立法的目的、原则和指导思想，也是法律解释的重要参考。国务院法制办对《国务院关于修改#amp;lt;工伤保险条例#amp;gt;的决定（征求意见稿）》的说明中指出：“工伤保险作为社会保险，目的是保障工伤职工的基本生活，应当尽可能缩小不得认定工伤的范围。违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为，与犯罪相比，社会危害性较小，不宜将因这两种行为导致的事故伤害排除在工伤认定范围之外。据此，征求意见稿删除了因违反治安管理行为和违反道路交通安全管理行为导致事故伤害的这两种不得认定为工伤的情形。”《工伤保险条例》的目的是保障工伤职工的基本生活，故应当尽可能缩小不得认定工伤的范围。说明中亦指出违反道路交通安全管理行为，与犯罪相比，社会危害性较小，不宜将因这种行为导致的事故伤害排除在工伤认定范围之外。因此，从《工伤保险条例》的立法目的考虑，当《治安管理处罚法》颁布后，将违反道路交通安全管理行为排除在该法调整之外后，就不宜再将职工因违反道路交通安全管理的伤亡排除在工伤之外。
此外，最高人民法院行政审判庭在办理北京市高级人民法院“关于对《工伤保险条例》第十四条第（六）项和第十六条第（一）项如何理解的请示”时，就此问题征求过国务院法制办的意见。该办于2005年1月18日复函称：“根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项及第十六条第（一）项的规定，职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。”据此，最高人民法院行政审判庭于2005年4月1日作出〔2004〕行他字第19号答复，答复中明确指出：“根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。”
根据以上分析，可以得出职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，一般情况下，可以认定为工伤的结论。
最高人民法院行政审判庭在办理本请示时，收到《工伤保险条例》的修改草案，该草案中的第十四条中规定：“职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：……；（六）在上下班途中，受到机动车事故或者城市轨道交通工具、客运轮渡、火车事故伤害的，但是，伤害是因职工无证驾驶机动车、驾驶无牌照机动车或者饮酒后驾驶机动车发生事故导致的除外；……。”
尽管，该草案当时还在讨论中，但要考虑到《工伤保险条例》修改动向，该草案将这类行为排除在认定工伤的范围之外，这个因素不能不考虑。从行为本身讲，如果认定工伤，从合理性上也值得考虑。职工上下班途中，无证驾驶者驾驶没有牌照的机动车，是对自己的生命和安全的漠视，也是对他人的生命和安全的漠视，对这种严重违章行为不应认定为工伤。将无证驾驶者驾驶无证车辆纳入工伤保险范围既缺乏法律依据又不具有正当性。鉴于2000年12月14日由原劳动保障部办公厅下发的《劳动和社会保障部办公厅关于无证驾驶车辆发生交通事故是否认定工伤问题的复函》明确指出：“无证驾驶车辆发生交通事故而造成负伤、致残、死亡的，不应认定为工伤。”
基于上述考虑，最高人民法院行政审判庭于2010年12月14日作出〔2010〕行他字第182号《关于职工在上下班途中因无证驾驶机动车导致伤亡的，应否认定为工伤问题的答复》。新疆维吾尔族自治区高级人民法院生产建设兵团分院在审理李采山花因劳动和社会保障行政确认请示一案时，涉及职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡能否认定工伤的问题，于2011年4月向最高人民法院请示，最高人民法院行政审判庭于2011年5月19日作出的〔2011〕行他字第50号《关于职工无照驾驶无证车辆在上班途中受到机动车伤害死亡能否认定工伤请示的答复》中明确指出：“在《工伤保险条例（修订）》施行前（即2011年1月1日前），工伤保险部门对职工无照或者无证驾驶车辆在上班途中受到机动车伤害死亡的，不认定工伤的，不宜认为为适用法律、法规错误。”
三、应当注意的问题
人民法院在审理此类案件时，应当注意以下四个问题：
（一）注意新旧《工伤保险条例》的变化
国务院于2010年12月20日作出《关于修改#amp;lt;工伤保险条例#amp;gt;的决定》（以下简称《决定》），对《工伤保险条例》做了六大修改：一是扩大了工伤保险适用范围：将工伤保险的适用范围扩大到了不参照公务员法管理的各类事业单位、社会团体，以及民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织。二是调整了工伤认定范围：（1）上下班途中的工伤认定范围既有扩大又有缩小。将认定范围从原来的上下班途中机动车事故伤害调整扩大到非本人主要责任的交通事故以及城市轨道交通、客运轮渡和火车事故伤害，惠及了更多的职工群众。但增加了非本人主要责任的交通事故这一条件，从这一方面将也缩小了范围。（2）调整了不得认定工伤的范围。新条例删除了职工因过失犯罪、违反治安管理行为导致事故不得认定为工伤的内容，同时增加吸毒不得认定工伤的规定。三是简化了工伤认、鉴定和争议处理程序：（1）增加了工伤认定简易程序，规定对于事实清楚、权利义务明确的工伤认定可以适用简易程序。其申请的认定时限，由原来规定的60天缩短为15天。（2）明确了再次鉴定和复查鉴定时限。新条例明确规定：劳动能力再次鉴定和复查鉴定的时限按照初次鉴定的时限执行。（3）取消了工伤认定争议处理中行政复议前置的规定。四是大幅度提高了工伤保险待遇：一次性工亡补助金标准，从原来的48至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资，提高至按上年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍发放，同时也适当提高了一次性伤残职工补助标准：一级至四级伤残增加3个月的本人工资，五级至六级增加2个月的本人工资，七级至十级伤残职工增加1个月的本人工资。五是增加了基金支出项目，将原由用人单位支付的工伤职工“住院伙食补助费”“统筹地区以外就医的交通食宿费”以及“终止或解除劳动关系时的一次性医疗补助金”，改由工伤保险基金统一支付。六是加大了强制力度：增加了行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用的新规定，增加了对不参加工伤保险和拒不协助工伤认定调查核实的用人单位的行政处罚规定，提高了工伤保险的强制力度。[4]
（二）注意案件发生和处理的时间
《决定》中规定：“本规定自2011年1月1日起施行。”“《工伤保险条例》根据本决定作相应的修改，重新公布。本条例施行后本决定施行前受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本决定的规定执行。”这里所讲的“尚未完成”是指工伤保险部门在《决定》施行后（即2011年1月1日后），还未作出工伤认定的情形。以下两种情形不属于“尚未完成”：一是行政复议机关或者人民法院对工伤保险部门已作出的有关工伤保险具体行政行为正在复议或诉讼的工伤认定案件；二是工伤保险部门根据行政复议机关或者人民法院裁决或者判决撤销其在《决定》前作出的有关工伤保险的具体行政行为，重新作出的具体行政行为。这两种情况仍应当按照《决定》施行前的规定执行。据此，《决定》施行前，工伤保险部门对职工无照或者无证驾驶车辆在上班途中受到机动车伤害死亡的，如果已作出不认定工伤的决定，人民法院一般不宜判决撤销，驳回诉讼请求为宜。如果法院已作出判决，维持工伤保险部门认定工伤的决定，现在申诉到法院的，为维护社会的稳定，受诉法院不宜改变认定工伤的定性。工伤保险部门在《决定》施行后，作出处理的，应当按照《决定》的规定进行审查。
（三）注意判断是否属于合理的上下班时间和合理的上下班路途
新旧《工伤保险条例》第十四条第（六）项所规定的职工工伤的“上下班途中”，其本意是指职工以上下班为目的，在合理时间内往返于工作单位和居住地的合理路线的途中。居住地包括实际居住地、经常居住地。职工在合理时间段内的迟到、早退途中，应当认定为上下班途中。职工在上下班途中从事了其他活动，该活动是职工日常工作生活中必须的、合理的要求，且在合理时间内未改变以“上下班”为目的的合理路线，应当认定为“上下班途中”。但职工上下班期间的私人聚会、游玩等不是基于上下班的目的的活动，不能认定为“上下班途中”。
（四）注意认定非本人主要责任的依据
根据《工伤保险条例（修订）》第十四条第（六）项规定，在上下班途中，因交通事故受到伤害的职工，是否是非本人主要责任，是构成应否认定为工伤的重要条件之一。工伤保险部门在诉讼中，一般会向法院提供的公安机关交通管理部门、交通运输、铁道部门或者司法机关以及法律、法规授权组织出具的相关法律文件。这些相关法律文件从性质上可以分为三类，第一类属于公文书证的性质，如行政机关的行政处罚决定、行政处理决定；第二类属于法定部门的鉴定结论，如公安机关出具的交通事故认定书等；第三类属于司法文书，如法院作出的发生法律效力的刑事、民事、行政判决或者裁定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第（一）项、第（四）项和第六十八条第（四）项的规定，第一、二类属于最佳证据，其证明效力优于其他书证、其他鉴定部门的鉴定结论，在没有其他证据可以推翻的情况下，可以作为法院的定案依据。第三类属于司法认知的证据，法庭可以直接认定。但是如果发现裁判文书认定事实有重大问题的，根据该规定第七十条的规定，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。
相关法条：《中华人民共和国工伤保险条例》第十六条《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条《中华人民共和国企业职工工伤保险试行办法》第八条
